歐盟氣候能源政治的新發展與新挑戰

自2008年歐盟提出“氣候與能源一攬子計劃”以來,清潔能源發展與溫室氣體減排成為歐盟抗擊氣候變化的兩項支柱性政策。2015年,在歐俄矛盾長期得不到緩解、全球氣候治理轉型的大背景之下,歐盟委員會主席容克提出建設“具有氣候變化前瞻性的能源聯盟”,開始向以能源安全切入低碳發展的戰略轉變。歐盟氣候能源政治出現新進展的同時,也在反全球化和民粹主義風潮影響下面臨諸多考驗,特別是美國宣布退出國際社會達成的應對氣候變化的《巴黎協定》后,歐盟欲填補美國遺留的全球氣候治理領導真空,但卻面臨領導力不彰的尷尬處境。本文將從域內和外交兩個層面對歐盟氣候能源政治現狀進行初步探討。

歐盟能源政策與減排行動的進展

2018年,歐盟清潔能源立法工作取得重大進展,涵蓋2030年能源效率和可再生能源目標法律化、搭建能源聯盟治理規范體系等重大舉措,交通領域限制汽車尾氣二氧化碳排放的立法也獲得通過,此外,歐盟還達成了電力市場改革的政治協議。以上行動對歐盟履行《巴黎協定》和向低碳經濟轉型都具有重要意義。

一、清潔能源政策取得進展

2018年11月13日,歐洲議會通過了《為全歐人民的清潔能源一攬子法律》(以下簡稱《清潔能源一攬子法》)文件,包含能源效率指令、可再生能源指令和能源聯盟治理條例等3份與歐洲理事會達成的臨時協議。

歐盟不僅成功地提高了2014年提出的關于可再生能源和能源效率的目標,還以法律約束力為其今后的實施增添了穩定性和權威性。新的《歐盟能源效率指令》為歐盟設定了到2030年能源效率提高32.5%、可再生能源占一次能源消費比重須達到32%的約束性指標,兩項目標比最初提出的27%分別提高了5.5和5個百分點。

《能源聯盟治理條例》旨在構建更加簡化、穩健和透明的能源聯盟治理體系,幫助歐盟成員國進行最佳決策和成本效益最高的投資,使能源決策與氣候政策保持協調,避免代價高昂的“鎖定效應”,進而確保歐盟及其成員國進一步增強應對氣候變化的決心,共同努力實現《巴黎協定》設定的目標。

二、電力市場改革取消對煤電廠的補貼

“容量機制”對煤炭行業的補貼一直是歐盟電力市場改革的難點。“容量機制”設立的初衷是為了保證在發生需要超額電力的情況下,歐洲的能源供應仍然是安全的。但是“容量機制”也成為歐盟廣泛用于電廠的最大且單一補貼來源。2018年12月6—18日,歐洲理事會、歐洲議會和歐盟委員會召開了兩次三方調解會議,最終就歐盟電力市場改革達成政治協議,攻破了《清潔能源一攬子法》立法中最后一個重要堡壘。新規生效后,新建電廠自發電之日起如果化石燃料排放二氧化碳超過550克/千瓦時將不能參加“容量機制”;現有電廠如果化石燃料排放二氧化碳超過550克/千瓦時且年平均裝機排放超過350克/千瓦時,2025年7月1日后將不再享受“容量機制”支持。在波蘭強烈反對取消“容量機制”的情況下,為了能夠早日推出《清潔能源一攬子法》,新規同時也為波蘭設置了一個特殊條款,保護2019年12月31日前其根據國家能力計劃批準的所有合同。

三、確立汽車二氧化碳減排目標

道路交通領域的碳排放量占歐盟碳排放總量的20%。從20世紀90年代起,歐盟的交通碳排放量一直處于增長狀態,是唯一一個溫室氣體排放仍處于增長狀態的領域。因此,歐盟極力推動2030年汽車碳排放立法。

汽車行業無疑是歐洲工業的推動力。歐洲汽車業既受到綠色環保的驅動,也受到來自歐洲以外競爭的驅動,特別是德國擔心過于嚴格的汽車尾氣排放目標會損害其競爭力。2018年12月17日,歐洲議會和歐盟理事會就新上市汽車的二氧化碳排放法規草案達成一致,為歐盟確定了2021—2030年汽車二氧化碳排放減少37.5%的最終目標,以及至2025年減少15%的中期目標。

在立法過程中,德國柏林行政法院在2018年10月9日作出裁決,柏林市需要在城市的重要區域禁止歐五標準或更早標準的柴油車,禁令最晚在2019年7月開始實施。還有更多的歐洲城市如米蘭、倫敦推出柴油車上路禁令。歐洲國家的司法裁決和行政法規推動了歐盟的汽車尾氣排放立法,這有助于歐盟盡早實現《巴黎協定》目標,也對其領導全球抗擊氣候變化具有積極意義。

綜上所述,《巴黎協定》生效后,歐盟委員會在能源聯盟建設中以更為積極的態度推進了清潔能源的發展,并試圖以此帶動歐盟溫室氣體減排力度的提升。然而,歐盟雖然制定了新的2030年清潔能源發展和汽車二氧化碳排放目標,但這些立法進展并沒能帶動歐盟將溫室氣體減排目標也提升至新高度。事實上,《清潔能源一攬子法》生效后如能嚴格執行,歐盟2030年溫室氣體減排水平將會被推至比1990年水平減少45%的程度,但仍有一些成員國不同意歐盟提高2030年溫室氣體減排目標,其主要原因是歐盟內部在氣候能源領域存在多種行動意愿和利益訴求。

歐盟氣候外交的新動向

美國退出《巴黎協定》后,歐盟一直試圖領導全球氣候治理,一方面在2018年伊始提出了新的氣候外交決議,站在氣候變化引發安全風險的高度,提示國際社會以行動迎接全球變暖挑戰的緊迫性;另一方面,歐盟重視爭取氣候伙伴國的支持,強調采取國際行動特別是加強與中國共同推動國際氣候治理機制的構建。

一、將落實《巴黎協定》作為氣候外交的重點

2018年2月,歐洲理事會通過了一份新的氣候外交決議,該決議更具行動導向性,并重提氣候變化給全人類帶來的安全挑戰。決議要求歐盟堅持多邊主義,重視采取國際行動解決和減緩氣候變化造成的安全風險,強調加緊落實《巴黎協定》和實現可持續發展目標,要求歐盟在七國集團氣候工作組會議和聯合國系統內,向國際社會解釋氣候變化與安全之間的關聯。決議還指出,國家自主貢獻是將氣候治理行動目標轉化為國家政策制定的關鍵傳動器。

2018年10月,歐盟理事會發布了歐盟參與第24屆《聯合國氣候變化框架公約》締約方會議(簡稱“COP24”)的政策文件。歐盟以推動談判盡快落實《巴黎協定》為重要任務,制定全體締約方共同遵守的一系列規則,同時照顧到各締約方不同的起點和處于演變中的執行能力。歐盟試圖通過追蹤各締約方對承諾的落實情況,為推動全球盤點、增強氣候行動信心提供依據。歐盟仍將繼續支持最不發達國家和小島嶼國家實施《巴黎協定》的行動,支持“塔拉諾阿對話”,促進全體締約方盤點各自政策與進展,反思當前國家自主貢獻和國際氣候合作是否能夠達到《巴黎協定》要求的“把全球平均氣溫較工業化前水平升高控制在2℃之內,并為把升溫控制在1.5℃之內而努力”。

二、重視多邊外交舞臺

在美國成為全球應對氣候變化行動最大的反對者后,歐盟更加重視在國際多邊舞臺爭取氣候伙伴國的支持,強調國際合作是解決氣候變化問題的唯一可行之路。聯合國氣候變化大會成為歐盟展示其氣候能源治理成果、發揮國際領導力的重要多邊舞臺。

2018年12月,在波蘭卡托維茲主辦的COP24大會上,歐盟在全球構建氣候治理體系的具體操作層面發揮了一定引領作用,圍繞如何落實《巴黎協定》的實施細則,初步形成了“規則手冊”,為順利實施《巴黎協定》和評估氣候進展提供一整套清晰指南,并在透明度、資金支持、技術轉移和全球盤點等方面部分達成共識。歐盟將其在COP24的表現總結為,為使《巴黎協定》更具可執行性,在制定實施細則相關工作中發揮了工具性作用。盡管如此,由于歐盟內部氣候能源行動面臨多重阻礙,且在聯合國氣候變化大會上提不出具有號召力的國家自主貢獻目標,從而制約了其在全球氣候行動中的領導力,無法全面填補美國遺留的領導真空。

此外,歐盟繼續與氣候行動傳統伙伴——非加太集團開展合作,雙方發布了氣候變化聯合聲明。歐洲發展基金提供7000萬歐元支持非加太集團啟動“非加太全球氣候變化聯盟項目(2018—2022)”,另提供8500萬歐元加強該地區水—氣象組織應對氣候變化的能力。

三、加強與中國的協調

近年來,歐盟在全球氣候治理機制談判中明顯加強了與中國的溝通協調。2018年6月,歐盟聯合中國、加拿大發起并組織“第二屆氣候行動部長級會議”,為來自35個國家的代表進行政治對話提供平臺,為推動國際氣候談判進程注入了正能量。與會者除歐盟國家外,還有印度、斐濟、馬紹爾群島的高級官員以及聯合國、北大西洋公約組織和非盟的代表。會議力圖從全球安全的高度提升國際社會應對氣候變化的政治動力和決心。2018年7月,中國歐盟領導人會晤,首次發表《中歐領導人氣候變化和清潔能源聯合聲明》,并簽訂了《關于加強碳排放交易合作的諒解備忘錄》。雙方強調共同推進《巴黎協定》實施的必要性,將加強中歐在氣候變化和清潔能源領域的政治、經濟和科技合作,推動全球向綠色、低碳和氣候適應型經濟社會及清潔能源體系轉型,助力實現世界經濟的繁榮穩定與可持續發展。

在其他多邊場合,歐盟也與中國一道向國際社會釋放積極信號。在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯舉行的二十國集團(G20)領導人第十三次峰會期間,法國外交部長勒德里昂、中國國務委員兼外交部長王毅和聯合國秘書長古特雷斯聯合舉行了三方會議,向全球發出了比峰會聯合公報更加積極的信號。中法兩國外長首次就氣候變化問題發布新聞公報,顯示了中法在氣候變化領域合作和協調的進一步加強。

歐盟氣候能源行動面臨的障礙

在反全球化和民粹主義風潮席卷之下,“內顧性”和強調個體利益日益成為歐盟氣候能源政治中的阻礙性因素。盡管2018年《清潔能源一攬子法》提高了歐盟2030年能源目標,但總體來看,當前歐盟氣候能源立法的效率和目標依然較低。這一方面是由于2015年以來氣候變化事務在歐盟委員會的優先關注級別逐漸下降;另一方面是近年來歐洲氣候先鋒國家推動和領導歐盟氣候能源行動的意愿和能力也在降低。面對全球化和歐洲一體化所造成的貧富差距和社會不公,歐洲民眾的種種負面情緒自下而上地影響了歐盟低碳轉型的整體進程,具體表現為歐盟部分成員國缺乏行動力、整體前進勢頭不足,特別是幾個重要成員國都在不同程度地經受著能源轉型帶來的社會反沖力。

德國作為歐盟氣候能源行動的領導者,其氣候能源政策和治理績效近年來備受詬病。作為傳統能源載體的硬煤及褐煤在德國國家電力結構中占比很大,而淘汰核電政策又使得“煤炭退出行動”放緩,加上農業和交通業持續的高碳排放,德國甚至無法完成2020年的減碳目標。德國的煤炭產區主要位于工業相對落后的勃蘭登堡和薩克森州,煤炭領域工作崗位的流失將會對當地經濟社會發展造成沖擊。2018年6月,德國成立名為“增長、轉型和就業”的煤炭委員會,開始起草“煤炭退出行動計劃”。德國經濟部長負責協調煤炭委員會工作,提出要在保住煤炭部門工作崗位的前提下,推動煤炭產區向低碳經濟轉型,同時注意保護氣候,最終實現煤炭退出德國經濟生活。2018年10月,德國數千名工人在萊茵河畔褐煤礦區集會反對過快的煤炭退出時間表。2018年11月,德國煤炭委員會曾起草了一份“棄煤計劃”,建議將關閉第一批燃煤電廠的日期由原先的2020年推遲至2022年。但由于各方意見不一,經多方博弈后,德國煤炭委員會最終于2019年1月26日正式對外公布了一份366頁的報告,宣告將最遲于2038年徹底放棄煤電。可見,德國的“煤炭退出行動計劃”需要綜合考慮轉型地區的就業情況、居民的能源賬單以及政府的財政狀況。

同為歐盟氣候能源行動領導者的法國則在2018年末發生了激烈的“黃馬甲”運動,迫使政府取消了提高2019年燃油稅的計劃。法國政府提高燃料稅的本意是降低化石燃料消費,扶持可再生能源。但是,能源轉型直接影響居民的日常生活,低收入群體不滿于能源賬單和生活成本上升,農業從業者也不愿意承擔柴油稅上調產生的額外成本。2018年11月27日,法國總統馬克龍宣布建立氣候最高委員會協調并修正能源政策,緩和社會矛盾,保證環境政策在社會和經濟層面的可行性。然而,在法國民眾不斷高漲的抗議聲浪下,馬克龍最終放棄了提高燃油稅的計劃。“黃馬甲”運動遷延發展,雖然其抗議議題已經超出能源政策范疇,但這一運動的爆發卻表明,當政府試圖應對氣候變化但沒有恰當考慮其舉措的社會影響時,社會反沖力將十分巨大。

波蘭是中東歐大國,其在歐盟理事會和歐洲理事會的投票權重僅次于德、法、英、意四國。作為歐洲溫室氣體排放大戶,波蘭一直認為歐盟能源轉型走得太快、步子太大。在COP24大會上,波蘭作為主辦國提出了“一起轉變”的口號,還向聯合國提交了《團結和公正過渡西里西亞宣言》,呼吁世界各國保護受能源轉型影響的產業工人。能源轉型在大量使用燃煤的國家中引發的社會問題由此可見一斑。波蘭是全歐盟煤炭工人最多的國家,煤炭工會和行業協會的政治影響力很大。煤炭重鎮上西里西亞地區擁有波蘭議會下院460個席位中的55席和上院100個席位中的13席。波蘭煤炭工人的受尊重程度高于大學教授和醫生,其工資和養老金都高于全國平均水平。在波蘭,可再生能源剛剛起步,核能發展也處于討論之中。為確保能源安全、降低對俄羅斯天然氣的依賴,波蘭政府無法在短期內完全放棄煤炭。因此,現階段政府頒布的任何“威脅”到煤炭業發展的政策都會引發強烈的社會抗議。波蘭的煤炭政策既要在選舉、社會和能源安全中維持平衡,又要符合歐盟的要求,始終在“左右徘徊”中緩慢前進。

面對歐盟整體前進勢頭不足以及主要國家出現的強大社會反沖力,2018年6月歐盟委員會利用巴黎氣候大會設立的“塔拉諾阿對話”議程,在布魯塞爾組織了為期三天的全民對話與政策辯論。來自歐盟成員國、歐洲城市和地區、公民社會、私營部門、商會和國際組織、第三國代表(阿根廷、南非、加拿大、斐濟等國大使)等利益攸關方約600人參與了對話。歐盟希望借此實現從成員國到歐盟、從政府到社會的廣泛動員,激發歐盟引領全球氣候治理的能量。歐盟進一步認識到,能源轉型過程中應更加關注社會公平問題,力避讓能源轉型成本成為全球低碳追求的阻礙。歐盟委員會能源聯盟副主席塞夫科維奇表示,到2050年在歐洲既實現碳中性又實現繁榮的同時,不落下任何一個歐洲人、任何一個地區是現實可行的。

結 語

在構建中長期氣候能源治理框架的過程中,歐盟的氣候能源政治出現了新發展。域內方面,制定《清潔能源一攬子法》是歐盟在能源領域堅持向低碳發展戰略邁出的第一步;外交方面,美國宣布退出《巴黎協定》后,歐盟在與傳統氣候盟友合作的同時特別重視加強與中國開展政策協調和合作。但是,歐盟的氣候能源政治也面臨著諸多挑戰,其中既包括新舊能源代表的利益沖突,還有對減排溫室氣體損害歐盟競爭力的擔憂。這些挑戰是造成歐盟近年來氣候能源治理績效不佳的原因,也成為歐盟領導全球氣候治理的障礙,特別是低碳轉型引發的對公平的擔憂成為歐盟亟需解決的新矛盾之一,因此氣候能源政策在社會維度的影響力需要加倍重視。如果沒有結構性差異的降低、貧富差距的縮小和經濟就業等方面的保障,僅靠不斷提出新的行動目標,歐盟的氣候愿景是無法落地的。

在減少溫室氣體排放、向低碳社會轉型的過程中,工業化國家和新興經濟體都會面臨高碳行業轉型而產生的就業、地區產業轉型等一系列問題。歐盟需要做和正在做的是在全球低排放、低碳化發展上保持前瞻性和戰略性,同時為歐洲各利益攸關方、研究人員、企業家和民眾指明低碳發展方向,并在創新型工業、商業和相關領域開發新的就業機會。歐盟的經驗和教訓也將為中國的氣候行動和低碳發展提供借鑒與警示。

本文轉自《當代世界》總第448期

(作者系中國社會科學院歐洲研究所副研究員)