新時代中國氣候外交:挑戰、風險與戰略應對

2018年12月15日,鏖戰兩周的卡托維茲氣候大會(COP24)艱難落幕,此次聯合國氣候大會最大的成就是為踐行2015年《巴黎協定》(Paris Agreement)制定了實施細則。根據細則要求,接下來的兩年時間里,各國需要做好“家庭作業”,努力更新并落實“國家自主貢獻”。同時,以中國為代表的新興大國的引領作用引人關注,這也是卡托維茲氣候大會取得突破性進展并使全球氣候治理邁向新起點的關鍵所在。但是,全球氣候治理前景依然不容樂觀,全球氣候政治中一些較為棘手的新舊難題仍未妥善解決,即使為實踐《巴黎協定》而艱難通過的長達156頁的“規則手冊”(Paris Rulebook),也被質疑為“脆弱的平衡”(Fragile Balance)。黨的十九大報告指出,中國特色社會主義進入了新時代。應對全球氣候變化是新時代中國與世界關系中的一大重要議題和全球治理試驗場,因此有必要審慎分析新時代中國參與全球氣候治理進程可能遭遇的困難和挑戰,進而為新時代中國氣候外交提出具有針對性的戰略啟示。

新時代中國氣候外交

面臨的現實挑戰

從新時代中國與世界關系角度來看,中國氣候外交正面臨來自國際政治和國內政治的雙重挑戰。這些現實挑戰主要表現為三個方面。

其一,英歐變局。英國作為第一次工業革命的發起者和受益者,科學技術的領先、產業擴張的推進、殖民征伐的加劇也一度成就了“日不落帝國”。然而,“歷史榮光”的背后不僅始終伴有區域/全球沖突悲劇以及殖民地半殖民地國家/地區人民的血淚,而且大英帝國自身也被增長/擴張的代價所困擾。例如,1952年12月的倫敦“毒霧”事件,短短數天的時間,超過10萬人感染呼吸道疾病并導致數周后累計死亡人數過萬。倫敦“毒霧”事件使英國政府和社會開始深刻反思環境問題,并在隨后的半個多世紀里開啟了環境治理進程。然而,包括氣候變化在內的環境問題,最大的災難或許正在于其易為政治所裹挾——英國政客甚至還對科學證據進行取舍,以操控或“馴服”(taming)氣候變化,卻忽略了該議題的人文與社會向度。2016年以來,英國自導自演的脫歐鬧劇在持續發酵。2019年1月15日,英國議會否決了政府與歐盟談成的脫歐協議,這使得1952年因工業污染而陷入環境惡化困局的“霧都”倫敦,再次陷入政治“迷霧”之中。與此同時,不容忽視的是2009年以來的歐債與移民危機爆發,“疑歐主義”(Euroscepticism)、“歐洲去一體化”(European Disintegration)等開始由理念/思潮走向行動/實踐,并與英國脫歐鬧劇一道,從成員國和聯盟層次撕扯著整個歐洲,導致歐盟的向心力進一步弱化。就在聯合國卡托維茲氣候大會召開前后,歷來號稱歐洲一體化發動機的法國,卻在首都巴黎爆發了抗議政府加征燃油稅的“黃馬甲”運動,并蔓延至比利時等國。

作為現實挑戰,可以肯定的是,近年以英國脫歐進程為主色調的英歐變局不僅影響英國和歐盟關系,還可能牽涉到國際社會中的其他行為體。英國脫歐與逆區域一體化,意味著歷來以全球氣候政治領導者自居的歐盟在全球氣候治理進程中的影響力將進一步削弱,同時歐盟還因此“呼吁”中國承擔起領導責任,客觀上給中國氣候外交帶來了新的國際壓力,需要審慎應對。

其二,美國“退群”與中美關系負效應。2017年6月1日,美國總統特朗普宣布美國退出《巴黎協定》,這一符合特朗普所謂“美國優先”(America First)原則的“確定性的意外”(可以看作是美國共和黨氣候政治的某種“復古”),招致來自美國國內外壓倒性的反對和批評聲,對于曲折發展中的全球氣候治理進程而言也是一股不小的歷史惰力。美國宣布退出《巴黎協定》后的一年半時間內,國際社會整體上對全球氣候治理前景的看法較為悲觀,這主要是因為美國是發達國家中最大的溫室氣體排放國。鑒于美國在整個全球治理領域甚至都難以稱得上是一個合格的領導者,所謂全球氣候政治的“權力真空”抑或霸權后憂思,其實更多反映了國際社會面對“沒有美國的全球氣候治理”(Global Climate Governance without the U.S.)的現實挑戰時表現出來的一種集體焦慮。倘若不去夸大美國“退群”事件的系統效應,那么自2013年華沙氣候大會以來的氣候談判進展艱難、國際氣候治理行動遲緩、清潔技術與綠色基金投入不足、氣候融資缺口加大等等或許才是較為直接的窘迫難題。反觀特朗普政府的退約行為,無疑部分抵消了《巴黎協定》“雄心機制”(Paris Ambition Mechanism)和“催化合作”(Catalytic Cooperation)以打破僵局的正能量效應。美國“退群”本身最大的破壞性正在于其在氣候倫理與全球公正上的錯誤示范。美國經濟體量龐大,仍能影響全球技術轉移并轉嫁化石燃料技術風險,從而減損了全球可再生能源投資。此外,“特朗普效應”(Trump Effect)對于全球氣候政治公正的沖擊和負面影響不容小覷,如俄羅斯、澳大利亞、土耳其等國紛紛以美國為“標尺”來討價還價;巴西甚至撤回了2019年聯合國氣候大會的承辦申請;而有關氣候融資的國際談判,發達國家與發展中國家締約方之間原本難得的“信任感”也被進一步削弱。不過,由于美國需要等《巴黎協定》生效(2016年11月4日)3年后才能正式退出且過程又要耗時1年,因而理論上2020年11月4日美國正式退約(或反悔)與屆時開啟的總統選舉又必將再次引發國際社會的廣泛關注。

與此同時,中美關系趨緊及其負效應,也給中國氣候外交帶來了嚴峻挑戰。事實上,2015年誕生的《巴黎協定》明顯帶有國際社會遷就美國(奧巴馬政府時期)的色彩。然而,特朗普勝選總統之后,卻又急于否定奧巴馬政府的一些內外政策,如形式上以“中美全面經濟對話”(CED)來替代奧巴馬時期存在7年之久、先后舉辦過8輪的“中美戰略與經濟對話”(S&ED)機制。前者名曰“全面”,實則幾乎完全弱化了中美氣候對話的可能性,甚至CED本身也一度由于中美貿易爭端而擱淺。鑒于特朗普政府在2017年12月18日發布的《美國國家安全戰略報告》明確將中國視作美國的主要競爭對手,不難想見中美兩國在經貿等領域仍會矛盾不斷,中國外交(包括中國氣候外交)應就此做好充分準備,以盡可能將中美關系負效應降到最低。

其三,自主行動與履約困境。卡托維茲氣候大會之后,國際社會尤其是主要溫室氣體排放國如何在《巴黎協定》實施細則基礎上落實“國家自主貢獻”將是全球氣候治理能否取得新進展的關鍵。然而,各國目前仍在提升行動力度上裹足不前。在2020年前能否更新“國家自主貢獻”目標,給出明確的行動計劃并體現執行力,始終是橫亙在眼前的難題。何況,政治系統亦非社會化的囚徒。因而,反饋可能存在于“身份→利益→政治變化”關系鏈的各個環節,使利益(包括利己與利他)得以重塑進而影響政治系統的身份定位(如新興大國身份)。這可以部分解釋身為基礎四國(BASIC)重要一員的新興大國巴西以財政預算和政府換屆為由,突然放棄申辦2019年聯合國氣候大會。試想,倘若“自上而下”機制化甚或約束力更強的京都機制都難以達成全球溫控目標,那么“自下而上”、強調“國家自主貢獻”的《巴黎協定》的落實及其發展前景亦難言樂觀。

不論是京都機制還是巴黎機制,都難以有效協調各方參與全球氣候治理進程,而全球氣候變化帶來的現實難題以及英國脫歐、美國退出《巴黎協定》等全球氣候政治新變化昭示著全球氣候治理“3.0時代”的到來,這給新時代中國氣候外交帶來了新的現實挑戰,同時中國自身應對全球氣候變化也始終面臨著若干可能或未知的風險。

新時代中國氣候外交

面臨的潛在風險

黨的十九大報告指出,中國特色社會主義進入了新時代。這一新的歷史方位為中國與世界關系互動提出了新的時代要求。就新時代中國氣候外交而言,需要在充滿復雜性和不確定性的世界中思考可能面臨的種種困難,但這不等同于簡單預測抑或“占卜”,而是需要在新時代中國與世界關系互動邏輯中更多地去找尋線索,樹立憂患意識。基于此,新時代中國氣候外交面臨的潛在風險至少應在國家低碳發展與低碳時代崛起壓力、不確定性與全球氣候治理風險等層面進行整體把握。

第一,低碳發展與低碳時代崛起壓力。卡托維茲氣候大會之后,有關溫室氣體排放大國在減排、適應、資金和能力建設等方面的貢獻,國際社會顯然期待頗高。作為新興大國,中國自2009年哥本哈根大會以來率先垂范,2018年底甚至提前3年兌現“2020年單位GDP排放強度(比2005年)下降40%—45%”的目標。不過,中國目前仍是世界最大的碳排放國,因而不論從踐行《巴黎協定》的壓力還是與發達國家橫向對比來看,低碳發展本身仍然任務艱巨。畢竟,當下的新興大國之“新”,在于世界政治中的全球治理需求(如氣候變化議題)所創設的“時勢”場域,而新興大國之“興”的另一則敘事仍為“發展中”,且這種不同于傳統大國的群體身份仍發端于西方主導下的國際體系。因此,從國家戰略角度實現低碳發展,新時代中國需要繼續深化能源結構調整、推進產業升級、實現能源高效利用、鼓勵科技創新。作為新興大國和后發工業化國家,中國有必要在人工智能等前沿領域適應技術變革、推動環境治理創新、引導技術朝向環保方向發展,避免制度資源錯配。

同時,國家戰略與外交政策之間存在雙向建構,即為實現低碳發展之國家戰略,可能塑造中國氣候外交的主體實踐,而新時代中國深度參與全球氣候治理,也可能反向倒逼國內經濟社會發展改革和生態文明建設以實現低碳轉型。其中可能隱含的潛在風險在于當前處于決勝全面建成小康社會關鍵時期,中國面臨生態文明建設和經濟社會發展轉型的雙重挑戰。盡管近年來中國努力以實踐引領應對全球氣候變化的國際合作,但國內始終面臨著較為嚴峻的生態環境壓力。可見,能否在未來低碳時代崛起的國際政治角力中實現中國低碳發展和可持續發展,既關乎新時代中國特色社會主義生態文明與“美麗中國”建設目標的實現,又涉及新時代中國與世界關系的良性互動。

第二,不確定性與全球氣候治理風險。作為外交行為與主體實踐的新時代中國氣候外交,從現象上外化為國家間氣候政治互動。然而如上所述,英歐變局、美國退約及中美關系負效應等“現實挑戰”也可能衍生出國家間氣候政治的潛在風險,并可能進一步引發群體間氣候政治分化或重組。

從國家間氣候政治的層次來看,盡管當前英國脫歐進程仍處于拖沓膠著狀態,但基本可以確定原有的中歐雙邊氣候政治互動將為中英、中歐間新的互動模式所替代。多邊主義雖為中國外交傳統之一,但如何與一個相對失序的歐洲在氣候變化等非傳統安全議題領域尋求合作共識,無疑存在新的變數。此外,特朗普政府時期中美關系的結構性矛盾還可能以貿易爭端等新形式繼續外化,短期內中美這一對最大的溫室氣體排放國之間實現某種新的制度化磋商機制甚或雙邊氣候政治合作,難度不小。

此外,由于氣候變化的“議題聯系”(Issue-Linkage)負效應可能外溢到其他領域,如氣候災難帶來的貧困、跨境移民、大規模流行性疾病,再加上中國廣袤的領土疆域毗鄰諸如以熱帶氣候為主的南亞地區,氣候變化不僅可能沖擊整個南亞地區的氣候環境和農業生產,而且還會給中國周邊安全帶來潛在風險。同時,中國所處的發展中國家或新興大國群體,始終存在著某種集體身份的迷思,離心力的存在增加了集體行動的難度,無謂的群體分化與重組,也可能墮入傳統聯盟政治和國家間關系之窠臼,甚至引發新的“中國威脅論”/“中國責任論”。

新時代中國氣候外交的

戰略應對

面對現實挑戰與潛在風險,新時代中國氣候外交的戰略應對可從如下幾方面著手。

首先,堅持習近平外交思想的指導地位,以我為主,確保氣候外交的政治站位和基本航向。中國外交在保持改革開放以來的連續性和大政方針穩定性的基礎上實現了理念創新,呈現出日益明顯的中國特色、中國風格和中國氣派。可見,理解新時代中國外交思想、探索新時代中國外交實踐,應明確“新時代”前后中國外交理念和實踐發展之間的邏輯關聯。習近平外交思想是改革開放以來中國外交理念的傳承創新。

具體到氣候外交議題,要加強氣候外交理論與實踐的創新。中國對全球氣候治理的認知和參與本身是一個不斷深化的過程。如果說2009年哥本哈根大會引發了學術研究領域的“氣候熱”,全球氣候政治研究因之也一度在國內“火”了10年之久。然而不論學術創新還是外交實踐,其中一大硬傷是中國氣候外交的理論基礎仍舊十分薄弱——仍在大量借用諸如“碳權力”“制度碎片化”“治理嵌構”等來自西方非傳統安全或全球治理理論的概念/標簽,且這種“審美疲勞”不僅限于國際關系學,而且也常見于國際法、世界經濟、哲學、倫理學和社會學等研究領域。這可能在學理與實踐層面造成雙重“貧困”:一是“重復建設”或對國外環境治理理論的過度引介,讓中國環境政治學學者及學生因創新“后勁不足”或學術發表愈發困難而喪失研究信心;二是中國氣候外交可能因缺乏學理支撐而滯后于全球氣候治理實踐需求,從而不利于中國氣候外交對全球氣候政治話語權的追求。展望未來,要繼續深化中國氣候外交理論研究,并聯系新時代中國特色社會主義外交實際,將習近平生態文明思想與外交思想創造性地運用于中國氣候外交研究,進而通過新時代中國自身生態文明建設實踐來引領應對全球氣候變化的國際合作,為全球氣候治理提供中國方案、貢獻中國智慧。

其次,統籌國家戰略與氣候外交政策。國家戰略與外交政策存在互構關系,因而“五位一體”(經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設)的新時代中國特色社會主義建設事業成就,也直接關系到中國氣候外交的成效。鑒于此,當前應繼續深化改革,不應割裂新時代中國國內發展尤其是決勝全面建成小康社會和氣候外交(甚或中國參與全球氣候治理)之間的邏輯關聯。換言之,進一步推進國內經濟、政治、文化、社會和生態文明建設持續發展,本身也是新時代中國氣候外交的真正底氣及在未來全球氣候政治角力中所立足的實力根本所在。

再次,尋找“利益共容”與構建新型國際關系。尋找“利益共容”,是邁向合作共贏甚或建構新型國際關系的初始條件。鑒此,新時代中國氣候外交,應超越“頭痛醫頭、腳痛醫腳”式治理或只圍繞“氣候變化”本身做文章,充分利用“議題聯系”和“功能外溢”,在包括“一帶一路”倡議、南南合作、周邊外交等方面尋找與國際社會主要行為體之間的“相容利益”,從而實現合作共贏。

最后,共建生態文明與人類命運共同體。習近平總書記指出,“生態文明建設關乎人類未來,建設綠色家園是人類的共同夢想,保護生態環境、應對氣候變化需要世界各國同舟共濟、共同努力,任何一國都無法置身事外、獨善其身”。可見,生態與人類社會是命運共同體,因而無論在生態文明還是人類命運共同體建設中,中國都應當團結可以團結的力量(尤其是發展中國家),以“抱團打拼”的方式來爭取戰略空間,盡可能降低治理成本,提升效率。如果說生態文明與“美麗中國”建設目標更為突出中國的自主性和能動性,那么從新時代中國與世界關系協同發展的角度來看,共建生態文明與人類命運共同體則應當是一項長期任務。

本文轉自《當代世界》總第448期

(作者系西安交通大學習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心副教授,國際問題研究中心副主任)